2018年9月，交通运输部等中央10部委联合发布《关于促进我国邮轮经济发展的若干意见》，再次提出深入研究公海游航线发展模式及配套制度，支持本土邮轮产业发展，促进邮轮经济升级发展。公海游指的是以邮轮为旅游目的地，游客乘坐邮轮从一国港口出发，离开该国领海，在公海进行短途（短期）巡游（航），最后回到同一港口的休闲游览方式。公海游在欧美邮轮市场早已成熟，将其适时引入会对我国邮轮产业在“换挡期”的健康发展起到积极作用：
首先、公海游将为国人提供一种全新的海上旅游服务（产品），改善目前邮轮旅游航线较为单一的局面。公海游还可与潜水、垂钓、亲子、餐饮、演出、展览等水上体育、文娱项目结合，进一步丰富邮轮经济的内涵。
其次、当前本土邮轮公司刚才起步，与国内外旅行社、港口尚未建立牢固的合作关系，他们所经营的中国籍邮轮（大都为改装的客滚船）也不能与占领中国邮轮市场的国外巨头相提并论。所以，本土企业尚无实力开发国际邮轮航线，而公海游将为他们的成长带来契机。
再次、如本土邮轮公司提供公海游服务，所经营的航线可与内河游（如长江）、沿海游（如长三角）有效衔接，进一步拓展邮轮旅游产品、延伸邮轮产业链、逐步形成我国内河、沿海邮轮市场、从战略角度整合我国邮轮旅游市场。
虽然公海游的发展益处为我国邮轮业界所共识，中央在支持自贸区建设、海南开放的文件中也有所提及，但该领域至今未取得实质性突破，没有任何一家邮轮公司开设公海游航线，不经令人唏嘘。笔者认为，公海游“只闻楼梯响”的原因在于邮轮公司提供公海游服务、国人享受公海游产品时会遇到一个很大的法律困惑 –- 邮轮会离开中国领海、驶入公海（无国家管辖水域），那么公海游是出境游还是境内游呢？这个困惑引出如下问题：
1、如果是出境游，参加公海游的中国籍游客必须获得外国签证。但邮轮又不挂靠外国港口，他们无法获得外国签证。
2、如果是出境游，邮轮的始发/到达港必须是经国务院批准的进出境邮轮口岸，而参加公海游的中国籍、外国籍游客必须在上下船时接受海关、公安（移民局）等主管部门的查验，这将给本来就较短的旅程带来不便。
3、如果是出境游，邮轮要向始发/到达港的海事局申请进出港，并缴纳国际航行船舶费用，这将增加邮轮公司的经营成本。
4、如果是出境游，邮轮上可以销售免税商品，而游客不仅可以在邮轮上购买免税商品，还可以在上下船时在进出境免税店购买免税商品，这将引起海关、税务主管部门对（关）税问题的担忧。
5、如果是出境游，邮轮在驶入公海后可以开放赌场，这将引起公安部门对治安、犯罪问题的担忧。
笔者认为，公海游与我国现行法律制度并无冲突，完全可以在我国生根发芽。我们不敢迈出最后一步是由于未充分认识公海游的本质 –- 邮轮是旅游目的地，游客是到这座海上浮动的旅馆里去休闲。在中央“放管服”改革的大背景下，借上述10部委邮轮发展意见的春风，笔者建议：由中央交通运输、旅游、海关、公安（移民局）等主管部门授权，上海市政府制定试点办法，在上海试点“定制公海游”制度，为将来公海游在我国全面开花做好铺垫。“定制”就是先在可控范围内开放公海游，然后循序开放，最后达到完全开放的境界。之所以在上海试点，是因为上海具有辽阔的经济腹地、庞大的公海游消费人群，而上海吴松口国际邮轮码头占据了全国50%的邮轮经济总量。试点办法应针对上述法律困惑、问题做出如下明确规定：
一、本土邮轮公司（中国籍邮轮）、外国邮轮公司（外国籍邮轮）均可提供从上海吴淞口国际邮轮港始发/到达的定制公海游服务。该服务须向特定对象提供，如旅行社组织的旅游团，而不能向不特定公众提供。邮轮公司须向上海交通委事先备案定制公海游计划，包括时间、船舶状况、航线、服务对象、服务价格等。上海交通委可就计划与邮轮公司进行沟通。在起步阶段，上海交通委可鼓励邮轮公司将航线控制在专属经济区（领海之外，不超过我国领海基线200海里的区域），以确保航行安全。考虑到目前中国籍邮轮大都为改装的客滚船，游客的感受度不高，上海交通委可在交通运输部的指导下，允许满足一定条件的中资方便旗邮轮开辟公海游航线。在公海游试点成功后，上海交通委可鼓励国内邮轮公司加强公海游与长江内河、长三角、沿海邮轮旅游联动、合作及衔接，促成长江、沿海邮轮市场基本形成，为本土邮轮产业发展奠定地缘经济基础。
二、对于本土邮轮公司提供定制公海游服务的，因中国籍邮轮是我国的浮动领土，可视此种公海游为境内游，中国籍游客无需获得外国签证。上海吴淞口国际邮轮港应设立特别通道，为上下船游客验票、托运行李，游客无需接受海关、移民局的查验。对于外国邮轮公司提供定制公海游服务的，因外国籍邮轮是外国的浮动领土，可按普通邮轮出境游处理。将国内外公司、邮轮区分对待是出于对现行法律的考虑，此举也将在一定程度上助力本土邮轮企业成长、推进中国籍邮轮船队发展。
三、对航行定制公海游航线的中国籍船舶，可视其航线为国内航线，船舶进出上海港时无需向海事局提出申请，也无需缴纳国际航行船舶费用。对航行定制公海游航线的外国籍船舶，按国际航行船舶处理。
四、对航行定制公海游航线的中国籍船舶，不允许在船上销售免税商品，但为了鼓励本土邮轮公司发展公海游，可允许游客在上海吴淞口国际邮轮港的进境免税店购买免税品，上限为当前海关规定的每人3千元。对航行定制公海游航线的外国籍船舶，按现行政策允许在船上销售免税商品，并允许游客在进、出境免税店购买免税品。
五、对航行定制公海游航线的中国籍船舶，根据我国现行法律严禁在公海游中发生涉赌问题，维护我国邮轮市场的健康氛围。对航行定制公海游航线的外国籍船舶，按现行政策允许船方根据所适用的外国法律开放赌场。
相较成熟的国外邮轮市场，我国邮轮市场刚才起步。但我们有理由相信，只要抓住“放管服”改革精神，认清邮轮是旅游目的地的本质，做好以上述试点办法为基础的顶层设计，加强事中事后监管，公海游在上海的试点一定会成功，公海游将成为新型休闲消费方式，拉动邮轮旅游消费，成为经济增长新亮点。上海的公海游试点也将为我国创设邮轮市场发展营商环境提供宝贵的经验。
（节录自《邮轮经济法律规制研究 - - 上海宝山实践分析》
作者：林江，上海海事大学副教授、美国杜兰大学外聘副教授、上海国际航运研究中心政法所副所长、中英律师、中英仲裁员。
发表于 2020-8-6 19:29:32
